接力   謝正軍作(新華社發)
 製圖:潘旭濤

領導小組裡的中國治理模式
  中央青睞 地方倚重 外界猜測
  領導小組裡的中國治理模式
  本報記者 潘旭濤
  從2013年12月成立中央全面深化改革領導小組,到2014年2月設置中央網絡安全和信息化領導小組,再到2014年3月設立中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組,新一屆中共中央密集成立各類領導小組,且均由總書記掛帥組長。中央為何如此青睞領導小組?
  3月24日,文化體制改革專項小組對外公佈:中宣部部長長劉奇葆任組長,國務院副總理劉延東任副組長。該小組作為全面深化改革領導小組所屬6個專項小組之一,自然引來了外界關註與分析。而至今未公佈人員配置的領導小組,一直是各方猜測的焦點。在許多人眼裡,領導小組是薄紗遮面,難辨真容的。那麼,領導小組為何如此神秘?
  在地方,領導小組幾乎無處不在,凡大事,必有“小組”。領導小組到底是何“法寶”,它在中國國家治理中扮演怎樣的角色?
  1 前世今生
  1935年3月,長征途中的紅軍二渡赤水後,就下一步作戰計劃產生了分歧。中央經開會表決,決定進攻打鼓新場,毛澤東反對無果,憤然離會。深夜,毛澤東提一盞馬燈,前去一一說服周恩來、朱德,直至取消攻打計劃,這才使中央紅軍幸免於覆滅。之後,為了保證對紅軍的正確指揮,毛澤東提議成立了“三人軍事小組”。這是中共歷史上一個廣為人知的小組。該小組雖與日後的領導小組在運行方式上不同,但奠定了遇大事、用小組的思路。
  “小組思路”得以充分運用的是1941年開始的延安整風運動。其間中共成立了不少臨時機構,例如存在僅一年半的中共中央調查研究局。這些臨時機構可視為領導小組的前身。
  新中國成立後,中共對領導小組的運用可謂是駕輕就熟。1954年7月成立了中央對台工作領導小組,1956年1月成立了中央政法小組,1958年3月成立了中央外事小組等。
  但名不正則言不順,領導小組亟需一個明文規定。1958年6月10日,中共中央發出《關於成立財經、政法、外事、科學、文教小組的通知》(簡稱《通知》)。《通知》指出,“這些小組是黨中央的,直屬中央政治局和書記處,向它們直接做報告。大政方針在政治局,具體部署在書記處”。
  在南開大學周恩來政府管理學院學者周望看來,《通知》正式而全面地提出在中央層面設立“小組”,並明確了“小組”的大致定位,因此應該作為領導小組進入中國政治過程的標誌。
  “文革”期間,領導小組的運作基本中斷,唯一活躍的是中央文革領導小組。
  1978年改革開放之後,中央各領導小組相繼恢復,如1979年12月恢復中央對台工作領導小組。同時還建立了新的小組,如1988年1月成立了中央宣傳思想工作領導小組。
  上世紀90年代後,中央對領導小組的認識已經比較成熟,領導小組也得到了進一步的規範與發展。1993年和2008年,國務院兩次統一“領導小組”等特殊機構的名稱,從2008年開始固定使用“議事協調機構”(“議事協調機構”除了領導小組之外,還包括委員會、指揮部、聯席會議等)這一稱謂,並對這些機構進一步規範。
  在中央層面,經過幾十年的完善,領導小組的合法性逐步增強。從之前僅依靠機關內部“通知”,到依據規範性文件(如“三定”規定),再到以行政法規和國家法律為據。但在地方層面,領導小組的設立還較隨意。
  國務院原副總理曾培炎這樣評價領導小組:“通過成立跨部門領導小組來組織實施重大戰略任務,是我們黨和政府在長期實踐中形成的一種有效的工作方法。”
  小組治大國,大事建小組。領導小組能夠與中國政治相攜而行,默契配合,是由中國的政治模式決定的。中國的政治結構是部門分割管理的,部門間分工較細,每個部門的權力和資源有限,如遇涉及面廣的事務,必須多部門統籌協調,而此時就需要領導小組出面了。
  南京大學政府管理學院副教授賴靜萍向本報記者分析說,領導小組具有獨特的組織和權力結構,有力地增強了政治決策的執行力度和效果。由此產生的路徑依賴效應,使領導小組的生命力得到延續,並逐漸固化為一種模式。
  當然,對領導小組的依賴,也催生了濫設領導小組的現象。此外,由於領導小組一般有一定的存續期,過期的領導小組若不及時裁撤,也會導致繁冗,影響行政效率。改革開放以來,中國分別於1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進行了7次規模較大的政府機構改革。每次改革,國務院都會對領導小組的數量進行調整。
  領導小組的臃腫現象更多地是存在於地方層面。本報記者對北京、山西、廣東等省市的黨政機關採訪發現,黨政“一把手”兼職各類領導小組的數量從幾個到十幾個不等。有領導幹部表示,“基本上有稍微重要的事情,我們就會成立領導小組。領導小組的確提高了效率,但是隨著小組而來的是過多的會議,占用了領導幹部大量時間。什麼樣的事情可以成立領導小組,還是應該規範一下的。”
  2 揭開神秘
  2013年10月,美國《華爾街日報》刊長文介紹了一位沉靜而神秘的中國官員—劉鶴。劉鶴的神秘來自兩方面,一是他的幕僚身份,二是他的頭銜—中央財經領導小組辦公室主任。對於大多數人來說,領導小組甚至比劉鶴本人更神秘。
  領導小組的神秘是與它的運作方式有關的。在周望看來,領導小組的神秘感來自其隱匿化的特征—既不進入黨的組織機構名錄,也不掛機構牌子。但是,周望指出,經過長時間的運作實踐,領導小組的諸多手段沉澱積累了下來,成為完成特定工作的一項制度性安排。領導小組在級別、成員來源、運作形式方面,都是有規律可循的。
  陌生往往醞釀出神秘感,領導小組正是如此。其實,領導小組只是一種議事協調機構而已,其構成並不複雜,一般由組長、副組長、組員和辦公室組成。組長和副組長由權力層級較高的領導擔任,組員是與小組事務相關的下一級領導,辦公室一般設在與小組事務關係最密切的機關中,並由該部門的正職或副職兼任辦公室主任。辦公室通過會議、文件的形式,對小組所管轄的工作進行協調。
  領導小組有長期和短期之分。對於全局性、戰略性的事務,一般設置長期領導小組。例如至今存在的中央財經領導小組,成立於1980年,已歷時34年;國務院扶貧開發領導小組,成立於1986年,已歷時28年。
  對於突發性的、臨時性的事件,一般設置短期領導小組。例如2008年5月13日,即汶川地震發生後的第2天,中央軍委成立了全軍抗震救災領導小組。
  領導小組一般是有層級的,上級成立領導小組後,下級成立對應的領導小組。如中央成立全面深化改革領導小組後,省、市、縣甚至有的鎮,也成立了全面深化改革領導小組。目前,31省(區、市)已全部成立全面深化改革領導小組,且規格配置與中央相對應,均由黨委“一把手”出任組長。近日,中石油、中鋁、中航科工等央企也紛紛成立全面深化改革領導小組。當然,對於一些只需要上級部門協調的事務,下級就不再成立對應的領導小組。
  領導小組是高密度集合型的政治權力結構,充分借用高層領導的原有權力,因而具有高於常設機構的權威性。這種權威對於解決複雜問題是很管用的。
  對於領導小組功用,官方鮮有正式說法,目前唯一可見的公開定論,是1999年7月時任中央政治局常委的胡錦濤指出,領導小組是“謀劃決策、指導工作的參謀助手,是各方面情況上傳下達的中心樞紐”。
  有英國媒體評論說,設立領導小組是強化人治的表現。其實並非如此。“從領導小組的運行思路來看,它在某種程度上契合了西方國家對未來政府的期望。”賴靜萍說,許多西方政府主張在政府內部盡可能減少常設機構的數量,通過設置臨時性機構、配備臨時雇員來實現政府職能目標,這有助於組織機構的創新,避免常設機構的行為僵化問題。
  中國行政管理學會執行副會長兼秘書長高小平在接受本報記者採訪時說,世界上很多國家會設立臨時性小組,其負責人由總統或總理擔任,主要是在全局性的大政方針基本確定後,在一定時間和空間領域中,抓某些具體的實施性、協調性工作。也有專家指出,領導小組類似於國外政府中的“專門委員會”、“特別委員會”、“特別小組”等。
  美國著名學者李侃如說:“中國的政治體制中充滿了尚未成為制度的組織。”領導小組顯然就是其中之一。賴靜萍認為,當下中國一方面應正視領導小組的優勢,發揮其有效性;另一方面也應加強法律對領導小組立撤、組織結構、運行程序等的規制,達成制度化與有效性的動態平衡,並通過兩者的雙輪驅動使國家治理更加良性而有序。
  3 改革之矛
  從2013年12月至2014年3月,短短4個月的時間,中共中央先後成立了改革、網絡、軍事方面的領導小組,並均由總書記擔任組長。動作之頻繁、規格之高,實屬罕見。那麼,近期中央為何密集成立各類領導小組?
  “為了推進改革。”中國機構編製委員會副會長吳江在接受本報記者採訪時說,中國目前的科層體制,各部門“自掃門前雪”,成立領導小組就是為了打破部門利益,統一配置資源,以推進改革。
  領導小組為何能成為推進改革的“法寶”?高小平認為,領導小組作為非常設機構,剋服了常設機構的缺點。
  高小平解釋說,常設機構的缺點可歸納為三個“方式”。一是慣性思維方式,習慣於常態工作套路,對管理風險和不確定性重視不夠;二是慣性組織方式,習慣於以內設機構對外開展工作,往往導致平均使用組織資源,該突出的有時不能得到突出;三是慣性行為方式,習慣於讓組織中地位較低的人輸出管理工作,導致統籌協調的權威性不足。因此,在常設機構中會出現效率和執行能力遞減現象。
  當常設機構的“駑鈍”,遇到了改革的現實時,就顯得捉襟見肘、力不能逮。高小平說,當前中國正在進行全面深化改革,這是一項十分艱巨的任務,會遇到很多無法預料的風險,具有較高的不確定性,這就需要改革獲得更多的組織保障。在傳統組織機構的基礎上,建立更加有效、有力的領導小組,是十分必要的。
  “作為一個歷史悠久、規模超大、構成複雜的政治共同體,中國要進行現代國家建設和治理,實現積極的改革目標和轉型,客觀上需要有能夠迅速積聚各種資源的強大組織性力量,而領導小組適應了這一現代化建設的邏輯。” 賴靜萍說,當下已進入改革深水區,各種利益錯綜複雜。而改革必然會觸動各方利益,包括各種部門利益、地方利益、企業利益等。如果缺乏一個高層次、具有權威性的機構,利益協調將很難實現。
  中國人民大學教授王義桅認為,中央層面領導小組的成立,展示出了中國式改革的三大“法寶”。一是知行合一,不僅有道路、理論、制度三個自信,還有認識力、行動力、執行力三個能力;二是民主集中,西方政治思維在分權與制衡上做文章,滿足於“民主是最不壞的制度”,中國在集中力量辦大事、推進各項改革方面顯示出中國特色社會主義制度優勢;三是統籌兼顧,不僅有應對問題方式的統籌,也有部門之間的統籌,還有內外兩個大局的統籌。
  新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年則把近期成立的領導小組解讀為“責任小組”。他說,任何一個政治制度,政治責任是最重要的。權力越大,責任就越大,習近平把權力集中起來,顯示他願意承擔所有責任,表明他是一個非常有擔當的人。
  領導小組受到中央青睞,不僅與中國的改革現實相關,也與世界大勢相吻合。研究者普遍認為,後現代社會是人類的風險社會,這就意味著政府將面臨不確定的公共行政環境。而應對不確定的有效手段就是彈性治理。專家指出,彈性化政府的存在是以任務為導向的,其特點是小型化、靈活化、服務化、團隊化。這種臨時性組織,美國著名組織發展理論專家沃倫·本尼斯稱作“特組織”,美國現代管理學大師彼得·德魯克稱作“任務小組結構”,世界著名未來學家阿爾文·托夫勒稱作“專題工作班子”。而在中國,它被稱為“領導小組”。
(編輯:SN064)
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